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美国联邦是走向分裂还是走向帝国

谢选骏:美国联邦是走向分裂还是走向帝国
   
   《美国的联邦主义与国家主义》(凤凰资讯 2008年11月01日)报道:
   
   联邦制联盟——《美国宪法》的起草者们在确立美国联邦制度的框架时,就已设计出构成整个美国政治发展结构的计划,这个计划已被其它国家广泛模仿。一切都只是设想,他们不清楚新制度将向何处发展,也没有先例可循,他们只得去创新。怎样才能创造出一个将由13个独立的、各自为政的州组成的真正的国家,而又避免产生恐惧和猜忌呢?联邦主义就是他们的答案。

   
   很显然,必须有按地域划分权力的形式。追溯到英国王室颁布的殖民地宪章,州是有各自独立的政治和历史的实体,无论是历史环境还是公民意愿,都不允许发展成一种单一的政府。在如英国和法国的单一制政府中,中央政府对全国享有权威,不受下属地区的干扰(下属地区也被称为州、省、行政区、专区,或共和国)。实际上也存在某种形式的下属地区,但它们基本上是中央政府的代表。另一方面,当时仅存的邦联形式,也不是一种令人满意的形式。邦联仅仅是近乎独立的个体之间的联合,而不是我们今天意义上的国家。真正的权力还在下属地区。中央政权,如果有的话,也很软弱,对下属地区的公民没有直接管辖权。
   
   因为当时存在的唯一选择──欧洲模式──显得不切实际,创业者们不得不创立一种新的模式,他们希望把一元化的充满活力的中央政府与强有力的下属地区邦联起来。他们的易洛魁邻居具有一个“强有力的联盟体制,由自治的单位组成五国”,这也极有助于美国的联邦主义的形成。正如我们提到过的,诸如福兰克林和杰弗逊一类人很熟悉易洛魁人的体制。新的形式定名为“联邦主义”,给以前用过的,与“邦联”同义的词赋予了新的意思。联邦主义的实施意味着从此以后,人民不仅仅按邦联条款所规定的那样,要受州政府的制约,也不仅仅如英国那样受中央政府的制约,而是要受州和国家两个“主权”政府的特殊管辖。美国联邦制度保留了势力强大的各州,国家政府不能废除它们的权力,同时也为国家政府增加了州政府不得干预的权力。每一级政府对每一个公民拥有直接的权威,可以征税及施以处罚。
   
   《美国宪法》是美国所有政府权威的源泉。《宪法》分别规定了国家及州政府的权力。《宪法》将某些权力特别授予国家政府,其中包括执行国家职能的权力,如发行钱币、宣战、调整州际间及对外贸易、执行对外政策。《宪法》授予国家政府的其它权力,诸如征税权,是重合管辖权,即国家和州政府都可以行使这些权力。《宪法》规定国家政府不能行使某些权力,州政府不能行使的权力以及两者都不能行使的权力。《宪法》没有列举州政府的权力。这些被认为是“保留权力”,根据《宪法》修正案第10条,未授予国家政府的权力而或又未禁止各州政府行使的权力,由各州或由人民保留。每个州都有自己的宪法,州宪法在《美国宪法》的框架内将权力授予州政府,并调整权力的实施。每个州的法律必须与本州岛岛宪法保持一致,而所有各州的宪法都必须与《美国宪法》保持一致。
   
   权力的分散:各州及其下属区域——在联邦制中,每个州都有一整套政府机构,行使立法、行政及司法权;在州政府之下还有其它一些政府组织,在全国范围内约有8万至10万个这样的独立机构,这些自治市、县、学校区及特别区在整个体制中分别享有不同等级的决策权。
   
   大多数州的主要下属区域是县,小到仅有100个居民(得克萨斯的洛应县),大至有500万或更多的居民(伊里诺斯州的库克县和加利福尼亚的洛杉矶县)。在一些州,郡县等将自身起源追溯到殖民时期,具有很强的自我意识。而在有些州,郡县可能是新设立的。无论哪一种情况,它们都是州政府的产物,州政府可以根据自己的需要改变县界或章程,县政府充任州政府的行政工具。他们通常不遵循分权原则,由委员会负责管理(有时称为“县法院”,尽管实际并不是司法机构),委员会实质上具有行政和立法职能。县司法机构或法院可能存在也可能不存在。改革县政府是件乏味而又需要加以专门考虑的事。但是,这个问题变得越来越重要了,因为县政府负责土地的使用权──例如,它们经常在促进或阻碍发展方面起重要的作用。同时,县政府还为辖区内居民提供基础服务,如安全保卫,交通及医疗服务,许多居民也许根本不住在提供这些服务的城镇内。县政府基本收入依靠征收财产税。这也成了税制改革中的一个主要的、久而不决的问题。
   
   所有的州都有自治市,大的市依自己的章程组成,如底特律,小的市依一般法组成,更有些小的镇和村没有自己的特殊权力,通常依靠县及特区的服务。城市通常依照州政府授权通过的,明确权力及责任的章程进行运作。一般是采取三种主要政府形式之一。委员会制的重要性日渐减弱,并趋于消亡。它不实行权力分割制。选举产生的委员们分别担任市政府一个部门的行政长官,他们集合在一起,形成委员会,或叫城市立法局,负责通过市政法令。例如,选举人可以选举一个税务委员,一个公共事务委员,一个公共安全委员,每个人负责执行其特定的行政职能。但是作为委员会的一员,他同时也是立法委员会的一员。这种形式的市政府中所存在的问题之一在于,每一个委员都在市政部门有一定的实权,就好比有好几个市长,每人都有独立的权力,相互合作的意愿很小。
   
   同美国的州及国家政府最相像的政府形式是市长暨议会制。在这种体制下,由一位经独立选举产生的市长担任行政部门的首脑,由选举产生的议会或市政委员会组成立法机构。这种“市长强权”制的政府同美国的国家政体很相似。市长有权任命主要部门的领导,并对议会的议案有否决权。而在“市长权力薄弱”制下,议会有权任命政府部门的领导;市长没有否决权,尽管市长仍在政治上承担主要责任,但实际上市政府倾向于由议会掌握;市长暨议会制存在于绝大多数大城市中。选举产生的行政首脑能够让选举人对他们不喜欢的政策提反对意见,并有可能“排除恶势力”。通过选区或行政区选举市政委员会委员或议会成员,能使不同种族、民族或不同收入阶层选举出代表他们利益的代表。市长暨议会体制至少能为倾向于在大城市里存在的主要少数派团体选举代表本集团利益的代表提供了可能。
   
   议会暨行政长官体制是本世纪初期改革者们致力于“整治”城市政治、消除腐败、低效率及“老板统治”的结果。最初的想法是,行政是一个中性的过程,能够与制订政策区分开来,尽管现在一般认为行政在政治上并不是中立的,而且行政官员们对政策的解释也极大地影响着政治进程。在这一体制下,选举人选出市政议会,然后由议会聘任城市行政长官──通常是受过公共管理训练的人员──负责管理城市的行政部门。市长可由议会挑选,或直接选举产生,他或她主持议会工作;没有行政大权。议会作为市立法机构,负责通过政令,制定总体行政政策,行政长官负责政策法令的具体实施。议会有权在任何时候以任何理由解聘行政长官。因此,谨慎的行政长官不应当在城市里充当政治上的活跃分子,但他们处理城市行政工作的方式也是政治程序的一部分。议会暨行政长官逐渐推广开来,尤其在地区相对差异不大的中小城市,更是如此。大多数改革者们以及许多政治学家都赞成这种体制,因为行政职业化提高了工作效率。并且抑制了市长暨议会制的市政管理中经常出现的公开的政治偏袒现象。然而,没有哪种制度能保证在市政管理上毫无瑕疵。值得注意的是,密苏里州的堪萨斯城通过著名的潘得葛斯特机制(Pendergastmachine)维持其市长暨议会制,这是个典型的“老板统治”模式,在本世纪初统治该市达几十年之久。
   
   议会暨行政长官政府制的批评者们认为,它不仅仅是一种类似商业经营的活动,而且也趋向于为商业盈利及精英们的利益服务。选举人不直接挑选市政的管理者,也就很难对他们可能不喜欢的政策发表指责性意见。而且,在全市范围内选举理事会成员,而不是通过选区或地区进行选举的典型做法,使少数派不能有自己的代表。一些联邦法院已清楚地认识到这一点,已经在一些城市中取消这种选举方式,理由是,大范围内的直接选举剥夺了少数派应得的代表席位。评论家们还发现,在无党派基础上选举理事会的习惯做法令人不安,这种做法使在位的委员不大可能被选掉,因为选举程序倾向于极为混乱,而且大多数市民甚至不愿意去投票。
   
   议会暨行政长官体制优点或缺陷暂且不论,这种制度通常都能很好地运作,尤其是在中小城市,随着更多的城市采纳这种方式,看来它有可能成为除大都市之外的未来市政管理潮流。有些城市采纳了混合模式,将典型的分权制同专职行政长官结合起来。在这种体制中,管理者,或叫做行政部门主管官员,向市长而不是向理事会负责。因为行政长官受过很好的培训,因而是职业化管理。然而选举人也可以通过选举,保留或是替换现任市政管理人员,也就是说,通过选举市长或不投市长的票,直接发表他们的意见,由市长任命或免去行政官员的职务。
   
   城市作为政府的一个单元,通常在教育、卫生保健、安全保卫及消防方面,及文化娱乐设施,诸如公园、博物馆,及娱乐场所方面负有基本责任,它们通过征收所得税或营业税,借贷以及接受州或联邦援助的方式筹集资金。它们为市民提供服务的能力也差别很大;美国许多较老较大的城市正逐步地走向衰败,因为社会责任不断加重,而税收来源却日渐缩小,人口大量移居市郊,但却仍希望继续享受以前在市区的优厚待遇。
   
   除了这些政府单元之外,还有一个学校区和特殊地区的网络。由一个选举产生的委员会管理的学校,很久以来就已存在了。它们主要通过征收财产税及发行债券筹得资金(这些债券实际上是必须由地方选举人同意才能取得的贷款)。诸如供水、排水,自然资源保护及交通等项服务也越来越依赖于特殊地区。这些特区可以征税、支出并借款。由于可以由州政府根据需要随时建立或改组,所以特区迅速地对付突发问题。它们可由选举或任命的委员会负责管理。有时也会因特区权力过大而妨碍其它政治单元。最突出的例子是纽约和新泽西的港务局,这是一个州际机构。起初由罗伯特.摩西斯领导,几乎全权负责整个纽约市的交通。事实上,纽约市的基本框架,以及纽约州的许多方面──公园管理,公路以及住房──都是由一个非选举产生的官员通过一个精心构筑的、内部紧密的管理委员会和权威人士控制长达近50年。因此,特区的职责尽管范围较窄也是成为另一个值得关注的方面,同时也需要协调这些数量不断增长,职责各异的特区活动。

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