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新的户口改革是切割的更为细致的血肉长城

谢选骏:新的户口改革是切割的更为细致的血肉长城
   
   《新的户口改革是全面放开 还是新的长城?》(自由亚洲 2020年4月17日)报道:
   
   正当新冠疫情逐步缓解的时候,中国中央政府上周发布文件,再次强调要放开放宽除个别超大城市外的户口限制。户口改革去年就已启动,为什么现在高调重提?这个户口改革能否解决城市和农村人口长期资源分配不均的问题?这次中央政府采用了多重发令的方式,足见他们对这一改革措施的重视。

   
   4月9日,中共中央、国务院,以及中国国家发展改革委员会先后在文件中强调了这次户口改革的重要性。其主要内容是城区常住人口300万以下的城市取消户口限制,并取消重点人群落户限制,促进农业人口在城市落户。这些措施早在一年前就已宣布开始实施。这对从1958年户口制度启用以来,就饱受户口限制,无法获得平等就业机会或福利待遇的外地人口而言,存在一定的利好。
   
   长期研究中国户口制度的加拿大多伦多大学副教授王惠玲(Lynette H. Ong)告诉本台,这种改革有一些明显的好处,“我认为这些措施可以解决部分失业问题,也可以平衡城市里的劳动力供求关系,从这些方面讲,这种改革是受欢迎的。”
   
   以提高城镇化为目标——国家发改委本次下达的文件名为《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》。改革的内容中还包含了对300万至500万人口城市落户的全面放开放宽。外界普遍认为,这次改革的主要目的是为了提高城镇化率。也有人指出,在这个时候再次强调户口改革,有助于重振因为受疫情影响的中国经济,对中小城市房地产市场有推动作用。但台湾中央研究院研究员林宗弘多年跟踪中国户口制度的变革,他认为,农民未必会对这些中小城市的户口感兴趣,“农民并不愿意放弃农地,去中小型城市,因为这些城市的社会福利、社会保险等各方面也不是很完整。”
   
   中国人民大学陈传波副教授等人2016年在英文期刊《中国评论》上发表文章指出,城市户口与农村户口的相对价值,多年来一直在发生改变。农村土地耕种权、土地被城市征用后获得的赔偿等权益使不少进城工作的农民不愿意放弃农村户口。在另一方面,公共服务的范围逐步扩大、市场在分配资源方面的角色逐渐提高,也在削弱城市户口的吸引力。
   
   没有解决根本性的公平问题——与此同时,学者们的分析也指出,这次改革并没有根本解决户口制度下,城市资源分配不公的问题。王惠玲告诉本台,“外地劳工在城市里仍然被不同地对待,尤其是这次疫情中,外地劳动受到的负面影响也比本地人要大。”这种公平性问题,在特大城市和超大城市尤其突出。
   
   一位不愿具名的中国人口问题研究者告诉本台,武汉、北京这方面的问题就很明显,“这次武汉,我们可以看到,实际上是有300-500万外地人口长期在当地工作居住,北京也有大概500-600万外地人在当地生活和工作,这些人的子女教育、医疗保障和养老问题都没有享受和当地人同等的待遇。”2018年,北京市政府更采取强硬措施大规模驱逐所谓“低端”人口,剥夺了部分外地人口正常的居住和工作权利。
   
   由于本次改革取消户口制度的城市被局限在常住人口300万人以下的城市,所以,城市资源再分配的公平问题并没有根本缓解。台湾中央研究院研究员林宗弘告诉本台,300万人口以上的大城市拥有的资源明显偏高:“300万人以上城市的三甲医院,还有985、211大学的比例(都很高),实际上是有七成以上的大学是在300万人以上的城市,而且它们还受到高考配额的保障。”这次改革也没有放开特大和超大城市的户口限制。林宗弘认为,改革还是具有很强的排他性:“300万这条线,实际上是阻止了300万人以下城市的人口涌进超大城市,形成了一条‘新长城’”。
   
   农民的土地权益如何保护?——在另一方面,本次改革强调要维护进城农民的土地权益,包括土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等等,不得强行要求其转让这些权益。但如何维护这些权益,引来了外界的担忧。前面那位不愿具名的中国学者指出,这种担忧是基于中国的城乡二元体制:“中国最大的一个问题,还是计划体制的那种思路,要么是农民,要么是城市人,如果你是城市人,你作为农民的财产就没有了。这是不行的。”他强调,户口本来就只应该是对居住地的登记,而不应该和财产权利相捆绑。
   
   谢选骏指出:自从“义勇军进行曲”问世前后,中国就陷入了一场垒起血肉长城的致命搏杀,至今没有看到尽头。新的户口改革能否结束这一历史时期?没有可能。除非它导致改朝换代。君不见,即使北魏的孝文帝改革,也无法结束南北朝的血腥对峙,因为南北朝内部的整合也没有完成。
   
   《中国全面放宽落户限制,能否终结“撕裂的城镇化”》(BBC 2019年4月11日)报道:
   
   大量农民工进城打工,却因无法取得城市户籍,难以享受社保、教育、医疗等公共服务——4月8日,中国国家发展和改革委发布通知称,除13个城区人口在500万以上的超大城市和特大城市外,其余城市将全面放开放宽落户限制。
   
   自1958年实施的中国户籍制度,严格限制人口迁徙。 1978年之后的城镇化发展,造成中国特有的“候鸟现象”, 大量农民工进城打工,春节才能回到农村,无法取得城市户籍,难以享受社保、教育、医疗等公共服务,造成“留守儿童”等社会问题。
   
   专家分析,放宽放开落户限制,可被认为是中国政府试图改善上述困境的努力,同时,也借此应对贸易战带来的外贸下滑,以及中国自身经济放缓的压力, 提振国内消费。
   
   取消了哪些限制?——中国国家发改委将“积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户”列为2019年的重点任务,具体而言有三项措施:1、城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;2、城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制;3、超大特大城市要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。
   
   而此前,中国官方已全面放开城区常住人口100万以下城市的落户限制。根据《2017年城市建设统计年鉴》,目前城区人口超过500万的城市有北京、上海、广州、深圳四个超大城市,以及天津、重庆、武汉、成都、南京、郑州、杭州、沈阳、长沙,共13座城市。
   
   按照新政策,除这13城外,其余城市的落户限制都大幅放开或放宽。“这一次的落户限制政策改革是针对三四线城市城市量身定做的。”香港中文大学助理教授胡荣称,一方面,超大城市人口密度和地产价格也都已经很高,人口继续流入而会引发这些大城市的房价继续攀升,这样会使得新流入人口难以获得好的居住品质,而增加社会矛盾跟城市管理难度,影响社会安定度;另一方面,一些县城(或五六线城市,人口100万左右)已经聚集了大量从农村乡镇转移来的人口,其城市建设水平较低和规模较小,城市的未来发展潜力有限。胡荣分析,而三四线城市,介于前面两者之间城镇化发展潜力远远大于上面提到的这些五六线城市。由于一二线城市的一直以来对人才的虹吸效应,近些年来大部分三四线城市的发展潜力一直未能得到体现。在不久的将来,这些城市预计会发展成为新的一批千万级城市,使中国城市化进程在规模和水平上得到一个很大的提升。她所指的三四线城市城区常住人口为300万—500万,包括西安、哈尔滨、长春、太原、南宁、东莞、苏州、合肥、济南、青岛、大连、厦门、宁波、昆明、石家庄、南昌、福州等城市。
   
   “落户制度的放宽会在一定程度上促进户籍人口城镇化率的提升。”经济学人智库(EIU)中国经济分析师苏月向BBC中文表示,在目前的政策引导下,资源和人口会逐渐向一二线城市聚集,二线城市人口的竞争会越来越激烈,部分三四线城市会根据国家规划融入城市群建设,一些发展落后的三四线城市,尤其是资源枯竭型城市,将面临人口规模收缩和老龄化的问题。落户制度放宽将有利于稳定中小城市的房价预期、促进消费。
   
   本次落户政策的放宽和《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的关联度较大,这一规划的目标是到2020年,常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右。除了推进城镇化,放宽户籍政策还能刺激消费,提振正在放缓的经济。2018年中国国内生产总值(GDP)90万亿元人民币,比上年增长6.6%,是中国28年来的最低经济增长率。
   
   为了防止中国经济重蹈日本在1980年代的覆辙,中国在放缓压力下,依然抑制房地产泡沫。2018年7月,中国官方称“坚决遏制房价上涨”,再加上此前“房住不炒”的表述,使房地产市场并未发挥提振消费的作用。但放开落户政策,似乎为房地产市场开了一个口子。胡荣预计,三四线城市房地产价格接下来会经历或大或小的增长,譬如那些刚毕业的大学生(特别是来自五六线城市的),他们可能会愿意去这些三四线城市发展,而且很方便就可以落户,这就有效的减轻了一二线城市长期以来的人才的虹吸效应。苏月也表示,户籍政策的放松和公共服务向流动人口普及有利于提升中小城市人口规模、促进消费,因此也可以看做是在出口部门面临压力时稳定内需的一种手段。四川省绵阳市一位进城打工的父亲,拥抱自己的儿子,此时他们已三年未见。
   
   取消户籍限制之路——户籍制度始于1958年中国颁布的 《户口登记条例》,严格管理包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。所有个体被基本分为“农业户口”和“非农业户口”两大类。
   
   1978年改革开放后,户籍制度弊病越发凸显,各个城市对落户作了严格限制,公共服务体系是建立在户籍制度的基础上,这意味着大量农民工平日进城打工,春节才能回到农村。而在城市打工期间,由于无权享受教育、养老、医疗等公共服务,造成“留守儿童”等社会问题。专家将其成为“伪城镇化”或“撕裂的城镇化”。
   
   中国国务院发展研究中心社会发展研究部的一份报告称,与户籍挂钩的个人权利有20多项,涉及就业、教育、社会保障、计划生育等各个方面。
   
   截止2018年底,中国的人户分离人口依然有2.86亿人,人户分离人口是指居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口。
   
   长期以来,放宽户籍限制成为中国最受关注的社会议题。2010年两会前,中国13家报社联合发表题为《提请两会代表委员敦促加快户籍改革》的“共同社论”,引起强烈反响,不过被迅速打压,起草社论的经济观察网前副总编辑张宏被解雇。2013年,中国法律专家、公民维权人士许志永号召民众聚集,反对户籍隔离,争取教育平权,亦遭打压。

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