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2012年台灣總統競選宣言暨國家政策白皮書(4)

   海洋型政治學(第二章)政治科學
   
   
   第一節 何謂政治體制?
   

   
    政治體制就是為完成國家生存與發展目標所設計的短中長期企劃與執行規格。
    企劃就是國家政策,隨潮流有所變動。執行規格就是政府機構內的常設單位。因為本篇海洋型政治學旨在把政府市場化。所以,延用企業界的企劃與執行規格等企業術語。
    企劃(國家政策)在各個時代都有其著重點,美國南北戰爭時為拼主權。法國大革命則為拼(民主)政治。拼主權之後而有獨立宣言,拼政治之後而有人權宣言。
    在這些宣言之後而有維護宣言所提的三權分立機構的常設單位:立法院(國會),司法院與行政院(國務院)。國家體制於焉形成。
    往後的兩百餘年,現代民主政治的典範國度之二:美國與法國,不斷在宣言與三權機構的完善下,成為最強大的主權國與最靈活的民主國。
    以下乃以美國的聯邦制與法國的雙首長制做典範,逐一闡述對外的主權與對內的治權兩種體制,是如何形成,完善與進一步改制的來龍去脈。
    美國獨立宣言雖為1776年7月4日簽署生效,但卻於1861年林肯總統上任
   後分裂成南聯盟與北聯邦兩個國家。
    因此,1776年至1861年之間,嚴格說來,美國並沒有徹底的執行獨立宣言的相關內容。美國的立國精神與體制,應從南北戰爭後分析起比較完整。
    1864年12月,國會動議美國憲法第13修正案,第13修正案在1865年尾被完全訂立,全美國廢止了奴隸制度。美國聯邦才徹底執行了獨立宣言的精神。
    奴隸制度的廢除,危害美國國家分裂的因素才徹底剷除,聯邦體制才日漸完善。
    之後1868年第14修正案,確定公民權利及給予聯邦政府更大權力以要求各州提供平等法律保障。1870年訂立第15修正案保證男性黑人(不包括女性黑人)投票權利。美國聯邦體制基本上軌道。
    美國聯邦是個新興國家,在制定政體上以主權獨立做為先決條件。然後才是內政。安內必先攘外,是其執政的特色。
    法國則沒有主權不獨立的問題,於十五世紀末就是一個實力堅強的主權國家。內政上的改革被認為是最重要的政策。從1792年建立法蘭西第一共和國到 1958年阿爾及利亞戰爭爆發,戴高樂將軍宣布結束「舊憲法」法蘭西第四共和國憲法,推行「新憲法」法國憲法,並建立法蘭西第五共和國,終於汲取前幾次議會民主制失敗的教訓,創立了靈活的政體:雙首長制。
    政制分成對外的主權與對內的治權,並以美國聯邦與雙首長制為典範。這是對現代式與現代進行式而言,筆者以靜態體制命名之。未來式則以動態體制命名之。
    靜態體制就是現有的政府部門運作的現況描述。但體制會跟不上時代潮流,人員也並不是永生不死的,汰舊換新就變成體制能不斷進步與延續的關鍵。
    這種關鍵有最早的上帝欽點,然後是少數賢君的禪讓,為穩定政局的宗法制度,以及民智大開之後的民主選舉。
    民主選舉就成為動態政體的主要內容。
    因此,所謂政治體制,就分為靜態的主權與治權,以及動態的選舉制度兩類三種。
   
   第二節 何謂主權體制
   
   
    主權係指對外主權而言,用以區分對內的統治權(治權),項目依次為軍事,外交,通貨,(對外)貿易與郵(政)電(訊)等五大類型。
    所謂主權獨立的國家,係指這五項主權皆獨立行使之意。
    因為在這五項主權之中,各個地域之間有彼此協作,分享或獨佔的不同情況,而出現了各種不同的主權體制。有以彼此協作的邦聯與國協體制,有透過立法部門以強制性法律條文間接分享的聯邦體制,也有由中央政府獨享的單一國(專制獨裁)體制。
    另外,在這些基本的政體之外,還有界於其間的混合政體。比如單一國體制與聯邦體制之間的一國兩治,一國兩區,一國兩府等,聯邦體制與邦聯國協體制之間的共同體,邦聯國協體制與單一國體制之間的統合論,準國際關係與特殊國與國關係。
    各種體制沒有優劣之分,只有適用與否的考量。因為主權的擁有來自社會各階層的努力,體制的設計也往往來自對這種實力分佈的體現。
    體制既無優劣之分,只有根據實力分佈來做設計的適當與否問題。那麼,實力分佈原則下的靈活設計,就是主權體制形成當中最重要的專業。
   美國聯邦政府成形於1787年,主要的背景為最初的十三個獨立州提供共同的防禦。後來,英,法兩國的軍事威脅消除後,聯邦政府的勢力由防禦轉而攻擊。總統與國會的勢力也進一步擴張,與地方州形成拉鋸戰。
   美國聯邦體制變成名義上是憲法條文規範下對外主權歸總統與國會,對內治權歸地方州,實質上為行政官僚,利益團體相互拉扯,主權與治權被依專業分工原則分享的混合體制。
    以軍備為例,預算為政府所編列,卻下包給民營軍工廠研發製造,而不是由政府包辦。
   這就是行政官僚與利益團體拉扯的結果。
    此時的政府職能,就由最初的管理變成監督與顧問等服務型。
    法國雙首長制把這種拉扯,由私下的競爭與談判轉移到法律程序,成為更有效率的政體運作模式。
    借鑒美國聯邦分權的特色,加上法國靈活的專業分工原則,則對外強大,對內高效的新興體制就會逐步形成。
   行政官僚與利益團體之間的拉扯,循雙首長制原則讓其法制化後。在主權層面就會有新面貌。
    首先,總統與國會之間分屬不同黨派時,總統職權被局限在軍事與外交上,其他對外主權則由各州議員分享,各州的職權就不再像美國憲法所規範的不得締結條約,同盟與邦聯,不得鑄造貨幣與徵收貿易稅捐等。(美國憲法第一條第十項)由於雙首長制每四年或五年(各國任期皆不同)更換一次,各國也有任期兩任的限制,為適應主權層面的雙首長制,可把任期硬性規定為四年或四年以下,以符合新時代快速變動的節奏,並且取消兩任的限制。
    並且,為免體制過於頻繁的變動,各州關於條約,貨幣與郵電的主權行使機構,可改制為聯邦政府的分部,比如貨幣發行的版本,各州可採與聯邦相同版本的圖案,但發行單位為各州授權銀行。與香港匯豐銀行,渣打銀行與中國銀行的作業方式相同。
    另外,各州享有對外主權肇因於中央行政機關與地方立法機關的分庭抗禮,地方國會議員又來自選民的支持。所以,在國會議員與州政府,以及國會議員與基層選民之間,形成兩股協作力量,在權力分配上,以強調對等的公民複決法案來處理為最恰當。
    比如與他國締結條約,如自由貿易協定等,可由州政府或國會議員提案通過,再交付公民投票過半數才正式生效。
    中央級國會議員權力來自聯邦政府,與州政府同樣享有提案權,形成兩票制多數決的局面,與地方選民則形成朝野平權的公投機制。
    整理而成美國(或其他國名)聯邦,朝野平權,兩票制多數決的主權體制。
   治權指得是對內的統治權,依人財物三項社群做分類,可分成內政,財政,社會,文化與教育五大類型。各個地域資源分佈有異,有時還會加入一些有特殊性任務
   的委員會,如蒙藏委員會,或者專責項目的部會,如交通部,石油工業部等。
    在這些部會的管理方法上,總共劃分為行政命令與法律規範兩大部份。
    為持續這些管理方法的有效性,會訂定有時效與強制性的機構與運作方式,也就是俗稱的選舉制度與相關組織法。
    台灣地區所成立的獨立機關:中央選委會與中央與地方公職人員選罷法,就是選舉制度的主要內容。由於行政命令與法律規範是目前為止最常用的管理方法。所以,在國家管理制度的設計上,就有管行政命令的行政院,以及管法律規模的制定與執行的立法院與司法院。
    有些地域幅員過大或人口過於稠密,會把立法與司法分成上下(或參眾)兩院與專管政府官員的監察院。 但三權分立是骨幹。
    在權力的分配上,有總統制,內閣制,雙首長制,委員會制四大類型。
    但有些地域把黨派置於國家之上,堅持所謂四項基本原則,如中國大陸,所以,雖治權體制為內閣制,但實質上為黨天下的集權制。與前所謂的四大類型完全是兩個世界。
    本文所談的是自由主義盛行下所推行的民主政體,與自由主義問世以前的君主政體有所區隔。極權制為假現代國家之名,行古代落後體制之實的變種體制,不在討論行列之內。 首先來講什麼是總統制?總統制從權力的分配上有兩種類型,一為名實相符的中央集權,但大部份權力早就明定在法律條文中,總統所能集權的部份其實內容範疇很小。如美國雖為總統制國家,但大部份權力已由各州獨自行使,職權已在法律上大大消減,故仍是民主先進國家。
    另一為名實不符的中央集權,比如英國,有女皇,等同總統制,但又有民選的首相總攬大權,女皇是名義上的國家領導人,權力卻只在親善活動上。英國是世上少數實行君主立憲的民主國家之一,保留君主名號只是為延續歷史傳統,象徵意義大於實質意義。是名為總統制,實為內閣制的民主國家。
    內閣制則是世上大多數國家採行的體制。凡採差額制民主選舉,由民意代表所組成的國會推舉出行政首長的制度,皆是所謂內閣制。
    雙首長制的特點則在即時反應民意,因為總統是公民直選的,國會也是民選的, 一旦選舉日不同,就算調整至同一天選舉,有聲望的總統當選人,對上有政黨奧援的國會議員,很難有黨政合一的結局出現。
    由多數黨組閣變成是化解黨政衝突的唯一手段。總統則只享有國防與外交權限。法國是雙首長制的模範國。台灣的中華民國則學習研用之。
    委員制則強調平等與穩定,幾近於無國家領導人狀態,最適合用於無國防,不倚靠國貿的內向型永久中立國,瑞士即為典範國。
   
(2011/05/26 发表)

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