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牟传珩:中国户籍制度制造不平等——现代文明呼唤迁徙自由

“人人生而平等”在当今社会已是一种深入人心的普世价值。然而,当代中国人在娘胎里就注定了出身的“不平等”。在盖有中华人民共和国徽记的户籍面前,每一个人从降生那天起,就被分割在不同的地域,区别不同的身份,享有不同的待遇,且是终生难以逾越,不得迁徙自由。中共建制后,始自1958年经全国人大常委会讨论通过,正式颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》,中国人民就开始在国家公权的剥夺中体味着身份不平等与生活不自由的禁锢。世所诟病的中国特色户籍制度,就是一种人为地把公民分为市民和农民的不同等级,野蛮专横地把农村人口终生排除在享有资源专给、处于优势地位的城市体制之外,沦为事实上的“二等公民”悲惨境地。半个多世纪来,中国宪法几修几改,却始终未还中国公民以迁徙自由。
    迁徙自由,又称居住自由,是人身自由的一个重要方面。迁徙自由的基本含义,应当包括以下三个方面:其一,迁徙自由是一项人的不可剥夺的基本权利,是人身自由不可分割的重要组成部分;其二,迁徙自由是指公民享有在国内自由选择居住地和出入国境的自由;其三,迁徙自由还包括对从异地移居而来的居民,地方政府不能对之歧视或实行差别待遇。例如,美国最高法院曾裁定加州政府违宪,因为其歧视从外州移入的穷人。在加州穷人每月能领取600美元的救济金,而从路易斯安那州移入的穷人每月只有200美元救济金。美国最高法院说加州的规定侵犯公民的基本权利——迁徙自由。在此,除了要全面准确地理解以上迁徙自由的基本含义,还要从以下三方面要素把握:第一,迁徙自由是主观性的意志自由,这种意志自由是不受外力的驱使而选择更好生活的行动自由;第二,迁徙作为人的一种行为,是实现人生目的的手段;第三,迁徙自由的法律表现就是权利。
    公民依法享有迁徙自由的重要意义在于,它作为一种最基本的人权,从来都是与自由联系在一起的。自由最基本、最原始的含义是:“不受他人武断意志的支配”。而现代的自由观更是一种积极的自由观,自由既是主体的意志与客观规律的统一,也是个人与社会的统一。人们希望通过自己和政府、社会的积极的行为去追求自由、实现自由。作为一种人身自由,同信仰和人格尊严相比,迁徙、居住和言论自由则更具有基础性。没有迁徙自由就不能构成完整的、真实的人身自由,就不可能有真正意义上的人权。迁徙自由同时蕴含着丰富的平等观念,迁徙自由的充分行使是平等权的必然要求和逻辑延伸。“平等从一般的意义上讲,总是意味着对从某一标准看来是相同的人同样的看待。”迁徙自由权的生成和发展,对平等观念和平等制度的落实具有极为重要的意义。在历史上,人类迁徙的生存意义就在于对平等享受、分配资源的追求。在古代,人类对自然资源进行重新分配的一个最简洁的方法就是迁徙。现代市场社会,公民更是利用利己主义的迁徙选择来追求更加合理的资源分配和平等的机会。同时,迁徙自由的实现也是对传统身份等级制度的挑战,是公民取得平等地位,摆脱出身束缚的一种有效手段。迁徙自由的实现又是个人发展的前提,实行迁徙自由有助于调动公民的积极性和创造性,有利于人的全面发展。迁徙自由打破了个人对土地的人身依附关系;成为了公民的基本自由权之一,它要求社会为个人的生存和发展提供自由的空间,使人能有条件谋求最适合自己发展的生存环境。所以对个人而言,由法律确认的迁徙自由就意味着能从束缚自己发挥才干的环境中解放出来。此外,迁徙自由还有助于塑造具有独立人格和自治理念的“自由公民”形象,进而有利于提高一个民族的整体素质和建构人格独立的现代公民社会。
    在当今中国,公民的迁徙自由权被剥夺具有深刻的历史背景,但随着社会的发展和人权观念的普及,人们己经认识到,迁徙自由是现代文明社会的一项不可剥夺的基本人权,它是人的自由权利的重要部分。自由权利,一般包括人身自由、表达意见自由和活动自由三个方面,其中人身自由是自由权利的基础,表达意见自由是自由的保障,活动自由则是自由的中心内容。因为人只有自由活动,才能真正发挥人作为人的特点和优势。人的活动自由又包括迁徙自由、择业自由、居住自由等诸多方面,其中迁徙自由是其他自由的基础。
    其实,历史上农民就是国家赋税徭役和军队的主要来源。为了保证国家的赋役和确立公民的身份等级,中国早在先秦时代就已确立了户籍制度,采用“编户”、“定籍”的办法管理户籍。如建立居民组织:五家为一轨,十轨为一里,四里为一连,十连为一乡,五乡为一军(齐国);建立“春曰书比,夏曰月程,秋曰大稽,与民数得之”的户籍核查统计制度等。中国户籍制度的确源远流长,历史上就存在着征赋派役户籍制、世袭身份户籍制、人口统计户籍制和保甲治安户籍制四种基本类型,它的目的和功能虽然各不相同,但不外乎统计门户人口、为国家征税征兵提供依据、固定社会部分成员身份、维护社会治安等。中国在进入以地主土地私有制占主导地位的社会后,一直实行租佃制,地主主要收取的是实物地租,农民与地主并无很深的人身依附关系,除佃农外,还存在数量相当的自耕农。分散的个体自耕农和佃农构成了当时社会民众的主要成分,他们的流动与迁徙都是相对自由的。尽管以城市为社会中心,农村处于边缘的社会结构可以上溯到传统的封建统治制度,但毫无疑问,历史上中国并没有将农民这个阶层全部封锁在农村不准进城。社会发展到近现代,自1911年满清政府发布的中国历史上第一部《户籍法》,到1935年中国国民党政府公布的中国历史上第二部正规的《户籍法》,都坚持了“居住和迁徙自由”的原则。在中国宪法史上,自《中华民国临时约法》首次规定公民享有迁徙自由权后,以后的几部宪法也都有规定,如1923年的《中华民国宪法》、1931年的《中华民国训政时期约法》以及1936年的《中华民国宪法草案》等。

    中共建制初期,也曾在法律上承认公民享有迁徙自由。如《共同纲领》中就明确规定,中华人民共和国公民有迁徙的自由权。而1954年《宪法》也有 “中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的内容。但不久,由于中共崇尚苏联模式,随即建立起高度集中的计划经济体制。计划经济的基本特征就是对资金、商品和人员实行高度集中的计划配置和管理。1953-1957年,中共照搬苏联模式实行了第一个五年计划,正是在此期间内,公民的居住和迁徙自由开始受到了国家公权限制。其中最有说服力的是中共中央1953年、1954年、1955年和1957年连续四次发出指示,阻止农民流入城市,开始了控制城市人口规模的政策,并要求城乡户口管理部门严格户籍管理。从此,农民向城市迁徙被官方贬称之为“盲流”。1958年1月9日中共第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》,该条例第10条第2款明确规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这种极为严厉的户籍制度,事实上杜绝了农村人口自由迁往城市的可能性,如此霸道地把农村人口终生排斥在城市体制的优惠之外,人为地在城乡之间树起强权藩篱,以工农业剪刀差的形式,为重工业优先发展战略提供制度保障。这标志着国家首开严格限制农民进城之先河,“二元户籍制度”实为中国历史上的首创。从此,中共以立法的形式,建立了包括粮食供应制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等在内的城乡分割二元体制,且至今难以打破。由此以来,中共无视自己制定的宪法,从根本上剥夺公民的居住和迁徙自由权长达半个多世纪,至今深深地奴役着中华社会的每一个家庭、每一个人。而到了1975年修改《宪法》时,中共干脆取消了对公民居住和迁徙自由的保护;1978年《宪法》和1982年《宪法》,同样对公民居住和迁徙自由权置之不顾。甚至改革开放已纵深发展到1988年、1993年、1999年、2004年的四次宪法修改,也都没有涉及公民居住和迁徙自由这项基本人权。中国公民至今依然享受不到最基本的“人人生而平等”的迁徙自由权。迁徙自由是公民的基本权利,反映了一国公民的人权和基本权利的广度与深度,也体现了一个国家公民权利与政府权利的关系与观念。实行政府权力至上还是公民权利至上,其重要衡量标准就是看是否确认公民的迁徙自由。
    迁徙自由权最早确立于1215年的英国《自由大宪章》,到17、18世纪,迁徙自由权被西方自然法学家认定为人的一项自然权利,1789年的法国《人权和公民权宣言》和1868年美国国会通过的一项法案,宣布迁徙自由是人与生俱来的权利,是人实现平等权、自由权和追求幸福权的基础和前提。发展到1919年德国《魏玛宪法》,又更加全面规定了公民的居住自由权与迁徙自由的权利。二战以后,世界上60%以上的国家的宪法都保护公民的迁徙自由权。伴随着人权问题的国际化,区域性国际条约和国际公约都纷纷规定了公民的迁徙自由权。如1948年的《美洲人的权利与义务宣言》,1969年的《美洲人权公约》,1963年的《非洲人权和民族权宪章》。而最具有权威性与普遍性的是1948年联合国《世界人权宣言》,该宣言第13条规定:“人人在一国境内有自由迁徙择居之权”、“人人有权离开任何国家,连其本国之内,并有权归返其本国”。到了1966年,联合国《公民权利与政治权利国际公约》第12条对此作了更进一步的规定:“1.合法处在一国领土的每一个人,在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由;2.人人有自由离开任何国家,包括其本国之内;3.上述权利,除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德,或他人的权利和自由所必需且与本盟约所承认的其他权利不抵触的限制外,应不受任何限制;4.任何人进入其本国的权利,不得任意加以剥夺。”
    如今迁徙自由已是文明世界公认的一项基本人权,为各国宪法、法律以及国际性人权文件所确认。此据荷兰的马尔赛文等人1978年的统计,142个国家的宪法中有81部宪法规定了迁徙自由;另外有些国家虽未在宪法规定,但也是作为一种隐含的权利存在,例如美国宪法未规定迁徙自由,不过联邦最高法院在判例中确认了这一权利。一般认为,在一国的法律体系中,已加入的国际法的效力高于国内法的效力,国内法与国际法相抵触时应遵循国际法。中国已加入国际人权条约,就应履行自己的义务,在法律制度上切实保护公民的迁徙自由。现代社会的迁徙自由,首先要靠制度性保障。所谓制度性保障,是指国家通过一系列的法律制度的创设和实施来维护公民的迁徙自由权的实现。一旦立法机关将迁徙自由制度化,行政执行机关必须依法保护公民的迁徙自由,不得以法律之外的任何理由来破坏法律制度对迁徙自由的维护。这就给公民对自己的迁徙自由权的实现一种明确的心理预期和实际的保护。而目前中国实施的户籍制度却反成为剥夺迁徙自由权的法律。
    现代社会的户籍法律制度,实际上是国家有关机关依法搜集、确认、登记有关公民身份、亲属关系以及法定地址等公民人口基本信息的法律制度。世界各国都有类似的人口管理制度,如法国的民事登记,瑞典的人口登记,日本的户籍管理。民主国家基本是按公民的迁徙自由原则设立户籍制度的,很少对户口迁徙实行审批。中国专横霸道的户籍管理,则不仅进行户口登记,而且有很大的迁徙审批权,实施户口迁徙准入制度。这恰恰正是制度性地侵犯迁徙自由,是一种十足的侵犯人权的制度。

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