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杨恒均之[百日谈]
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·政府应该如何维护城管和警察的形象?
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穆骏:规范基层公安干警执法权

   
   天大研究院特约研究员 穆骏
   
   2016-07-08
   中国社会处于转型时期,经济高速发展;执法部门尤其是公安干警长年累月工作在第一线,任务重,压力大。警察执法犯法或者过度使用警力并不是中国所独有的现象。然而,当今中国的法治建设,必须从第一线的执法者做起,建设一支高效的执法队伍,首先要让警察成为知法、护法的文明执法者。对于任何一起涉及警察可能执法犯法的案件必须高度重视,迅速处理,做到公开透明、一查到底,及时给公众一个交代;让每一起涉及执法者滥权的非正常死亡案件,都能成为促进法治建设的助推器。这不仅仅是对生命的重视,对公众呼吁与媒体关注的回应,更是为了保持民众对执政者的信心。不能靠传统方式封锁消息来处理类似事件,更不能任由这种“一只老鼠坏一锅汤”的情况持续下去,不能继续让国家政权为极少数违法乱纪分子买单。


   习近平主席5月20日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十四次会议并发表重要讲话。他指出,深化公安执法规范化建设,要着眼于完善公安执法权力运行机制,构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系,实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化,保障执法质量和执法公信力不断提高;要增强执法主体依法履职能力,树立执法为民理念,严格执法监督,解决执法突出问题,努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。
   习近平的讲话被媒体和网络普遍解读为针对最近几起引起舆论广泛反响的基层公安执法事件。这个解读可能失之狭隘,因为习近平自执政以来,多次强调执政为民,严格执法监督,强调它们是法治建设最重要的部分,这表明规范执法权是习近平一贯的思想。

专业地处理公安干警执法犯法事件


   中国社会处于转型时期,经济高速发展,积累的问题不是一天可以解决的,而执法部门尤其是公安干警长年累月工作在第一线,任务之重,压力之大,不仅在中国各政府部门中排名第一,就世界范围而言也是名列前茅的。中国虽然时不时出现一些引起舆论关注的涉及警察滥用权力的事件,但没有明显证据表明中国的警察比其它国家的警察出现更多执法犯法的例子。如果同美国对比的话,我们看到,美国警察执法过度引发舆论事件甚至社会骚乱的例子明显比中国多,也比中国更严重。例如过去五年,就至少有六起警察疑似误杀平民(黑人)事件引发社会震荡,累计造成损失达到百亿美元以上。
   警察执法犯法或者过度使用警力并不是中国特有的现象。然而,在处理这类事件上,中国却存在着比较特殊的状况。那就是部分基层警员执法引起的负面影响无法及时消除,往往波及到部分民众对法治建设的信心,经媒体报道后,甚至影响到这届政府的执政形象。这在其它处理类似事件经验丰富的国家,是比较少见的。
   当今中国的法治建设,必须从第一线的执法者做起,建设一支高效的执法队伍,首先要让警察成为知法、护法的文明执法者。对于任何一起涉及警察可能执法犯法的案件必须高度重视,迅速处理,做到公开透明、一查到底,及时给公众一个交代;让每一起涉及执法者滥权的非正常死亡案件,都能成为促进法治建设的助推器。这不仅仅是对生命的重视,对公众呼吁与媒体关注的回应,更是为了保持民众对执政者的信心。

落实公安干警违纪违法问责制


   近日有两起执法事件引起社会广泛关注。兰州市和平镇民警粗暴执法,把两位大学生屁股打得惨不忍睹,照片在网上曝光后,当地警方立即采取行动,对事件进行调查,并对涉事警察进行问责。这起事件并没有引起更严重的后果。而另外一起发生在北京昌平的雷洋案却没有得到及时处理,造成舆论和网民对事件处理公正性的质疑。
   执法犯法的事哪个国家都有,但如果不加问责,不能给公众一个及时、公平、公正、透明的说法,不把这些执法犯法者绳之以法,最终为这些执法犯法者买单的是国家政权。长期下去,再强大的政权,可能都会付出惨重的代价,这是值得中国执政者认真思考、严肃面对的。
   处理这类事件,不但要设立问责制度,而且还需要积累经验。警察是国家最重要的执法人员,整个政府、司法尤其是警察部门倾向于保护、包庇犯错的警员,并不难以理解,各国都如此。这就是为什么只要出现一起警察打人或者警察卷入杀人事件,就会立马引起老百姓与媒体的高度关注。这个时候,如果政府稍微处理不当,就会引发群体事件。美国过去几年因为警察枪杀黑人而引发的骚乱不只一起,损失已高达百亿美元。
   正因为这样,各个国家和地区在处理警察犯错时都特别小心,不但力求做到公开透明,而且还设立了诸多机构专门应对警察内部违反纪律和犯法的事件,例如香港地区的独立监察警方处理投诉委员会就是特区政府负责处理警察滥权的独立调查机构,只要有人投诉警察,立马介入调查,其权力之大、信誉之高,直逼廉政公署。

改善权力制衡机制 打破基层利益集团


   美国是警察滥权的重灾区。然而,由于存在权力制衡,加上事件后往往迅速成立民众比较信任的独立调查组,我们看到,不管因为种族问题闹到多大,基本上都不会把群众的怒火引到政权和执政者的身上。在中国发生类似的事件中,我们却看到,由于处理不够及时,缺乏经验与机制,很多时候,一件地方性的小事,经过媒体与网络的传播,都会波及到最高政府,伤及最高政权和最高领导人的威信。情况之严重,令人不得不担忧。
   为什么美国警察杀人,哪怕引发了大规模的暴乱,美国人都很少去质疑美国的制度和最高领导人,而在中国,国家制度、政府和领导人却常常都在为一些不知道什么地方、不知道什么名字的执法犯法者背黑锅?国家政权以其整个信誉为极少数不法分子与知法犯法者付出代价。
   这是一个值得当局严肃对待的问题。对此类事件的处理,首先要在机制设计上下功夫,组成类似独立于犯事者所在单位(公安局)的调查机构,让民众相信当局会及时、公正、公平、透明地处理类似事件是非常重要也非常必要的。这不但可以保护公安部门的声誉,也是对体制的维护。
   同时,要维护执政当局的声誉,打破以部门利益为主的“小圈子”与“利益集团”,维护执政党的整体利益。维护党和国家领导人的权威,是改革开放能否深入进行下去,国家大政方针能否在各方面确实推进的关键。维护基层一些执法犯法的少数害群之马,恰恰是对制度与最高领导人最大的伤害,明显是部门利益作怪、基层推卸责任、不能贯彻问责制的结果。
   我们既要看到类似事件发生后,媒体和网络在传播方面给政府管治造成的挑战,也要看到当今国民权利意识越来越重、越来越关心类似事件,给当局改革提供了难得的机遇。适当引导媒体确有必要,但不能靠传统方式封锁消息来处理类似事件,更不能任由这种“一只老鼠坏一锅汤”的情况持续下去,不能继续让国家政权为极少数违法乱纪分子买单。笔者认为,这是认真领会习近平主席讲话、认真贯彻执行依法治国政策的关键。
(2019/08/29 发表)
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