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李成瑞等 :关于公职人员财产申报法的建议书

关于公职人员财产申报法的建议书
   
   作者:李成瑞等
   
   
   
   关于尽快制定和认真实施《县处级以上公职人员财产申报公布法》的建议书
   
   中国共产党中央委员会胡锦涛总书记和各位委员,
   全国人民代表大会吴邦国委员长和各位代表,
   中国人民政治协商会议贾庆林主席和各位委员:
   公职人员申报并公布家庭财产以接受公众监督,是世界上许多国家通行已久的制度。我国在1988年,国务院监察部便会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》, 1994年经中共中央同意并转发的全国人大“八五”立法规划中,便将《财产收入申报法》列入立法项目。此后,又有各方人士,包括全国人大代表、全国政协委员、专家、学者、公民多次建议或呼吁建立这一制度。然而,时至今日,连这项法律的草案还没有出台。
   根据中共中央2005年印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和胡锦涛总书记在十七大报告中关于“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,旗帜鲜明地反对腐败”的讲话精神,鉴于广大人民群众强烈而迫切的要求,我们郑重建议:尽快制定并认真实施《县处级以上公职人员财产申报公布法》(以下简称“财产申报公布法”)。现将我们的建议陈述如下,并将拟订的法律草案附录于后。
   
   一、制定和实施“财产申报公布法”的重大意义
   
   首先,“财产申报公布法”是反腐倡廉、巩固人民政权、保证社会主义国家长治久安的一项重要制度。毛主席早在建国前夕就谆谆告诫各级干部“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风,务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”,特别要警惕“糖衣裹着的炮弹的攻击”。建国之初,毛主席又亲自发动和领导广大人民群众开展了以反贪污、反行贿为重点的“三反”、“五反”运动,在廉政建设上取得了举世瞩目的历史性成就,体现了社会主义制度的优越性。1982年,邓小平同志严肃地指出:“我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来,不过一两年时间,就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪的人不是小量的,而是大量的。犯罪的严重情况,不是过去‘三反’,‘五反’那个时候能比的。”邓小平同志强调:“要足够估计到这样的形势,这股风来得很猛。如果我们党不严重注意,不坚决刹住这股风,那末,我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。”(《邓小平文选》第二卷,第402、403页)2007年10月,胡锦涛总书记在十七大报告中针对当前存在的问题,着重指出:“坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务”。我们认为,制定和实施“财产申报公布法”是保证我国人民政权不会改变面貌和长治久安的一项重要制度。
   第二、“财产申报公布法”是坚持和完善社会主义初级阶段基本经济制度的一项重要举措。我国《宪法》规定,要“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”,并规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”、“公民的合法的私有财产不受侵犯”。制定和实施“财产申报公布法”,是预防和惩处领导干部侵吞公共财产和私人合法财产(包括农民家庭承包土地),以权谋私、权钱交易的一种锐利武器。
   第三、“财产申报公布法”是加强政治文明建设、发扬社会主义民主和爱护领导干部、加强干部队伍建设的一项重要内容。人民行使民主管理权、民主监督权,首先须要有知情权。制定和实施“财产申报公布法”,才能落实人民群众对领导干部财产状况的知情权,从而对他们进行有效的监督,以加强我国的民主法治建设。这项制度对领导干部具有警钟长鸣的作用,可以促使他们遵纪守法,廉洁自持,提高政治素质。
   第四、“财产申报公布法”是加强精神文明建设,培养良好的党风、政风,凝聚党心、民心的一个重要因素。胡锦涛总书记在十七大报告中指出:“少数党员干部作风不正,形式主义、官僚主义问题比较突出,奢侈浪费、消极腐败现象仍然比较严重。”“优良的党风是凝聚党心民心的巨大力量。”毋庸讳言,贪污腐败的领导干部虽属少数,但他们践踏了社会主义法制,败坏了社会风气,严重地损害了党和人民政府的形象。通过制定和实施“财产申报公布法”,可以使清正廉洁行为得到肯定和发扬,使贪污腐败行为受到惩处和谴责,以正反两方面的实例教育各级干部和社会公众,是提高政府和社会诚信,确立良好的党风、政风,维护中国共产党和各级政府在人民群众中应有形象,密切党群关系和政民关系,加强上下团结,推进社会主义现代化建设的一个关键性环节。
   
   二、制定和实施“财产申报公布法”
   必须有坚强的决心和必要独立性的权威机构
   
   自从1988年有关方面起草《国家行政工作人员报告财产收入的规定草案》到现在,已经拖了将近20年了。这个期间,在1995年由中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,但其内容是只报个人收入、不报家庭财产,只报劳务收入、不报非劳务收入,只在内部向人事部门报告,不向社会公布,人民无法监督。2001年,中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》,增加了报告财产的内容,但仍未规定信息公开的办法,致使本应成为“阳光法案”的制度仍然未能落实。
   对于这项利国利民也在根本上有利于领导干部的制度,为什么拖了如此之久,总是踟蹰徘徊、不能落实呢?从客观上看,建立这项制度确实存在着种种困难和阻力,特别是来自那些有黑色收入和灰色收入官员的阻力;从主观上看,存在着思想方面、组织方面和配套措施方面的问题。我们认为,必须从主观上解决这三方面的问题,才能克服客观上的困难和阻力。
   第一,在思想上,必须有坚强的决心和信心,有勇于改革创新的勇气和魄力。
   从媒体的报道中可以看到,有个别人以维护领导人的隐私权为由,反对建立“财产申报公布法”。这种说法是站不住脚的。领导人掌握和行使公共权力,其财产的隐私权应当服从公众的知情权。这是国际上早已在法理上和实践上解决了的问题。如果在我们社会主义中国反而要加以否定,岂非开国际玩笑?据报道,目前在我国有关机构中,绝大多数人是表示原则上赞成建立这项制度的,其中有些人主张尽快建立,但更多的人面对实际困难,顾虑重重,甚至存在着某些片面的、错误的思想。其中有一种“监督无效论”,认为财产申报制度依靠的是官员个人的道德意识:清者自清,浊者自浊,即使有了法律也无法了解个人财产的实情。这显然是在反腐斗争中知难而退、失去信心的表现,也是对法律作用的否定,显然是不对的。还有一种“成本过高论”,认为中国官员众多,操作复杂,立法和执法花费人力财力过大。这种意见显然没有看到,不加强反腐而让贪腐泛滥所造成的物质和社会损失,比之反腐举措的成本高出何止千万倍!再有一种“条件不具备论”。这种意见没有看到条件是须要人去积极创造的,也没有看到最近几年来银行存款实名制的开始实行,法律界人士对这项法律的研究日益重视,特别是广大人民群众对建立这一制度更加强烈的要求和支持,说明有利条件正在增长。再加上有外国成熟的立法经验可资借鉴,建立这项制度是完全可行的。全国人大常委会2005年10月审议并批准我国成为《联合国反腐公约》的缔约国,提供了制定和实施“财产申报公布法”的国际有利条件。我们认为,只要在思想上把这项反腐倡廉的大事,真正提高到关系“党的生死存亡”、关系到党和国家“会不会改变面貌”的高度去认识,下定最大的决心反腐败,再大的困难也是一定能够克服的。
   第二,在组织上,必须建立依法独立的、权威性的、强有力的执法机构——最高廉政监察院。
   制定和实施“财产申报公布法”,是一项深刻的政治改革和社会改革,势必遇到那些亦官亦商、官商勾结、权钱交易、以权谋私的官员多方阻挠和抵制。因此,如果没有一个依法独立的、权威性的、强有力的监察机构,即使制定了这项法律也难以贯彻落实,甚至可能成为徒具形式的摆设。我国的监察部和地方各级监察局,以及新建的国家预防腐败局,都是隶属于国务院和地方各级人民政府的。由这样的部门来主管这项工作,就是要求被领导者彻底查清领导者的财产状况,要求下级干部严格审核那些对他们握有奖惩升降大权的“顶头上司”有无贪污行为,这在事实上是很难做到的。就地方来说,还可能有上级监察部门的某些干预;就中央一级来说,就完全没有上级监察部门的干预了。而对于中央一级领导干部的监察是否严格、彻底,对全国的监察工作具有关键性的导向作用。我国现行的监察体制,恰恰在这个关键环节上存在着明显的漏洞。现在流行于许多地方的“老子大官儿(女)大款”的现象,就是由个别中央领导人带头而后出现于许多地方的。事实证明,这种具有先天缺陷的监察体制,已经到了非改革不可的时候了。根据我国的实际情况和《联合国反腐公约》中关于反腐机构要有“必要的独立性”的规定,我们建议,将现有的国务院监察部升格为全国人民代表大会领导下的最高廉政监察院,这就把它从行政部门分离出来,进入司法部门序列。在最高廉政监察院之下,地方各级设立相应的廉政监察院,实行逐级垂直领导。最高廉政监察院院长如同最高人民法院院长、最高人民检察院院长那样,由全国人民代表大会选举产生,并向全国人民代表大会负责和报告工作。这种监察体制并不是我国的“创新”,而是许多国家的惯例,如美国的“廉政署”就是直接向总统和国会报告工作的。许多国家赋予廉政反贪机构对有关人员和组织进行调查、检查、搜查、起诉和限制转移(处置)财产等权力。我们认为,以最大的决心和勇气,建立起这样的权威监察机构,是我国反腐败能够取得重大成效的一个关键。为了解决这个关键问题,应依法定程序对宪法的有关条文作应有的修订。
   第三,在配套条件上,必须有严格的核查手段和相应的法规、措施。
   为了有效地实施“财产申报公布法”,还须要有若干配套条件,如规定对领导干部财产核查的程序和方法,严格实行金融实名制和建立不动产交易实名制,建立领导干部向海外转移财产的事先报告审核制度,以及国家对核查工作在人力、财力、技术上给以足够的保障等等。此外,目前我国《刑法》中对“巨额财产来源不明罪”处罚的规定过于笼统而又畸轻,往往成为巨贪分子逃避应得重刑的“依据”,也需要加以修订,改为按照来源不明财产数额分档规定应得的刑罚。所有这样一些配套条件都是必要的。但是,只有首先解决上述思想和组织问题,有了坚强的决心,特别是在建立起依法独立的权威机构的基础上,才能较快地把这些条件一一落实。如果要等待配套条件完全具备后再建立“财产申报公布”制度,那就是本末倒置、先后倒置,只能使该法的制定继续拖延下去。

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